编者按： “六一”即将到来，这是属于中国儿童的节日。几乎各个国家和地区都有这样的节日，虽然日期不尽相同，但都提醒成人应关注儿童福利，保障儿童权益。1989年11月20日联合国通过的《儿童权利公约》是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定，中国在1990年成为缔约国，在中国递交批准书后，该公约于1992年4月2日对中国生效。根据公约，各国应最大限度地确保儿童的生存与发展，每个儿童平等地享有生存权、健康权和受教育权。就健康权而言，公约规定儿童有权享有可达到的最高标准的健康；每个儿童均有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平。在中国，儿童发展机会的平等却尚未实现。

作者:中国发展研究基金会秘书长卢迈

在健康水平方面，2011年，中国发展研究基金会的一份调查揭示，中国中西部地区存在突出的儿童营养不良现象。有12％受调查的学生发育迟缓，72%上课时感到饥饿；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。这被学者称为 “营养贫困” 。“营养贫困”导致儿童发育不良，未来人力资本受损，由此进一步限制其发展机会。借用时下流行的说法，这些孩子活在“鄙视链”的最底端-他们连饭都吃不饱，更遑论能上得起优质学校，拥有标志着中产教育的英文名字，看国外最时髦的动画片。为让这些孩子首先摆脱营养贫困，从基层调查和营养改善的社会试验着手，中国发展研究基金会自2006年起就开始行动，至今已在这一领域耕耘十年有余。与他们的努力有关，民间的呼吁和慈善力量的投入也逐步加强。他们的试验结果为国家相关政策的制定与实施提供了实证依据。决策者又接受其试验基础上的政策建议，提高了寄宿学校学生生活补贴，至2011年9月，进一步启动了如今惠及2300万农村贫困孩子的“农村义务教育学生营养改善计划”。此后，中国发展研究基金会继续致力于搭建监测平台，力促项目实现更好的执行结果。此文结合图片和几个关键的数字，全面介绍了“阳光校餐”项目的发展历程以及未来的挑战。

一、“米饭+黄豆”和“馒头就开水”

营养是大脑、骨骼发育，身体成长的基础，是人的可行能力形成的重要前提条件。如果说“教育”是社会公平的重要平衡器，保证营养则是实现社会公平的重要基础。

保证营养说容易也容易，把饭吃好就能把问题解决好。但是，营养保障说难也很难，特别是对贫困地区的孩子。有的是因为家庭收入困难，刚刚能吃饱，没有条件吃好；有的是因为父母都出去打工，孩子们缺少照顾；另外，有的家长没有营养知识，认为“孩子还小，长大自然就好了”，“有米饭吃，还亏了他啦”，不重视小学生的营养……这些都造成了贫困地区学生营养的问题。

2006年，当中国发展研究基金会（以下简称“基金会”）第一次调研贫困地区寄宿制学生营养状况的时候，发现的情况令人震惊。当时，因为“撤村并校”，很多学生集中起来上学，远离自己的村子，中午没有办法回家吃饭，但是学校也没有建设食堂。当时，我们调研的广西都安县只提供蒸饭，孩子们要自己带粮食，天天吃的是米饭蒸黄豆。宁夏的情况是，学生一周带上馒头上学，学校只提供开水。有的时候，馒头发霉了，孩子把馒头皮剥掉之后继续吃。

（广西都安县三只羊小学，2006年）

如果没有有效的营养干预，没有基本的公共服务，单纯依靠农民家长，依靠市场力量是解决不了贫困地区学校供餐问题，而只会使贫困地区儿童营养问题雪上加霜、更加恶化。

二、从2000个到3600万

供餐形式上，学校学生集中在校时间长，是营养干预的最合适场所，所以世界上有70多个国家都实行了学校供餐。

2007年，中国发展研究基金会开始在广西都安和河北崇礼两县进行寄宿制学校学生营养改善社会试验，给10所学校2000多名学生建食堂和供餐。连续三年的政策试点和评估证明：保障贫困地区儿童的营养，能显著改善这些孩子的体质和体能，能够提高他们的学习兴趣和学习质量，是确实有效的。

我们的试验结果受到中央的重视，为国家相关政策的制定与实施提供了实证依据。后来，中央又接受我们政策试验基础上的政策建议，从提高寄宿学校学生生活补贴开始至2011年9月开始，正式启动“农村义务教育学生营养改善计划”。

当时，由于时间紧迫，来不及充分准备，各地供餐形式比较多样，可以是食堂供餐、课间加餐或者校外托餐等等形式。有一部分省的推行决心大、执行措施有力，收到比较好的效果。国家发改委先后两期拨付600亿在农村建学校食堂，现在，贫困地区98%的农村义务教育学校完成了食堂建设、改造。据基金会“阳光校餐数据平台”对100 个县的监测，截至2017年4月，95%的监测学校采取食堂供早餐或午餐，半数以上试点县全部实现了食堂供应午餐，食堂供应午餐是保障学生在校期间营养需求的最有效途径。

截止2016年，中央财政累计安排资金有1591亿元，用于实施营养改善计划，覆盖了集中连片贫困地区699个县，2016年，这些地方的受益学生有2130万，再加上中央和地方共同或地方自己补助的提供营养餐的学生，一共有总数超过3600万的孩子受益。

但是，还有个别地方有食堂也不供餐，还是用国家给的钱来“课间加餐”，买牛奶面包。有的地方，则是把食堂承包给个人，为了盈利，承包人很难满足国家补助的4块钱都吃到孩子们嘴里的要求。

供餐形式的选择，关键是供餐成本谁来负担。中央财政已经把学生营养补助从一个学生3元提高到一个学生4元的标准，要求这四块钱一定要吃到学生嘴里，地方财政配套承担炊事员工资、供餐需要的水电燃料费用。每个学生每天供餐的成本是八毛钱到一块钱。做的好的省和县，都解决了这部分支出。做的不好的省和县，以财政困难为名，拒不支付这部分成本，而宁可购买食品来应付国家计划的贯彻实施。据基金会的数据统计，这种买现成的食品供餐，热量平均只有300卡，维生素含量也不达标。

三、做好“四块钱”的营养餐的诀窍

中央财政专项补助一年总额有190亿，每个学生按在校200天计，每天补助标准四块钱，每年每个学生平均800块钱。钱不多，但农村贫困地区，靠几十万食堂工作人员、几百万学校老师精心组织、认真实施，就用这四块钱，多数学校做出了两菜一汤的学生营养餐。据基金会的监测，这两菜一汤，平均每个学生有半斤米饭，70克肉和半斤菜，营养也达到了标准。监测的9000多所学校中，有50%的学校能做到基本满足学生生长发育的营养要求。

在监测平台上，我们对20个优秀县学校的分析结果显示，以现在的物价，每餐4.5元，才能基本保障给孩子一荤一素一汤一主食，能吃好一顿营养餐。有的省市自己增加了补助，有的县充分利用了中央财政支付膳食补助经费，中央补助是每学年按200天拨付，由于节假日和学校活动等原因，学生实际在校时间不足180天，实际膳食补助可用金额为每人每天4.5元。

即使可以有实际上的每生每天4.5元补助，要做好一顿营养餐还是要精打细算，首先就要做到各类食材采购价格低于市场平均价5%左右；注意膳食补助的支出结构，约15%用于采购主食，约40%用于采购肉类，约25%用于采购各类蔬菜，约5%用于采购奶蛋，约3%用于采购油类，约2%采购其他辅料等。这也就难怪只有半数学校能做到营养基本达标。

农村贫困地区交通困难，管理水平参差不齐，要求所有学校都精打细算达到20个优秀县的标准比较困难。就目前的肉和菜的价格水平，中央应将补贴标准提高的平均每个学生每天五块钱，在这个基础上，强调合理膳食，保证主食、肉类、油类、食用油、食用盐的均衡摄入，才能保证这些孩子们吃得饱、同时吃得健康。

四、五年“五厘米”

基金会“阳光校餐数据平台”收集了监测62个县192万学生体检数据。数据显示，从2012-2016年，62个县7岁学生入学时身高并没有明显变化，这意味着，贫困地区农民收入的逐渐提高，并不能自然而然地带来贫困地区农村孩子营养的改善。但是，随着营养改善计划实施，各年龄段学生平均身高都有增长。尤其是已经吃了三、四年校餐的孩子，就是目前年龄11-15岁这个阶段的孩子，平均身高提高了5厘米多。比如，11岁男、女生分别由2012年的137.8和138.7厘米增长至2016年的143.5和144.3厘米，四年间同一年龄段的男女生身高分别增长了5.7和5.6厘米。刚开始，我们不敢相信数据统计的结果。我们反复核对验证这一数字，结果是令人信服的。

1992年到2002年十年间全国农村儿童的平均身高才增长了5厘米左右，而营养改善计划实施之后，农村贫困地区五年就实现了这样的增长，本身就是非常可喜的成绩和进展。

我们从2006年开始投入和关注这个问题，到2015年建立“阳光校餐数据监测平台”实时监测，经历和见证了这一项功德无量和非常有意义的事业。我们这十年积累的材料和数据会形成一个开放的数据库，也非常欢迎关注这个问题的学者专家来使用和分析，一起携手推进贫困地区农村学生营养的持续改善。

五、“1000”万条数据——阳光校餐数据平台

国家“贫困地区学生营养改善计划”项目实施的地方很多都是农村山区，交通很不便利。很多人都担心，国家的资金下去，校餐能不能真的做好，这四块钱的补贴能不能真的吃到这些孩子的嘴里。为了做好这项工作，教育部门定期巡视督查，这样做有一定的效果，但是成本比较高，而且很难保证看到的都是真实情况。

（“阳光校餐”数据平台网站，参见网址：http://cdrf.chinacloudapp.cn/）

为了解决这个难题。2015年，在教育部全国营养办的支持下，我们建立起了“阳光校餐数据平台”，用互联网、数据科技对农村学生营养改善计划进行监督、评估和科研。这里的“阳光”，来自于“阳光工程”，表达温暖、健康和正能量的意思。

2015年9月，全国营养办选定营养改善计划覆盖范围内的13个省、100个县作为数据平台试点，现在数据平台已经覆盖9200余所学校，383万学生。

这个平台由手机客户端APP、互联网、数据库三部分组成。监测县学校的一名教师，用手机填写表格并拍照片，然后通过手机客户端将执行的数据并上传；通过阳光校餐数据平台实时向全社会公开，接受监督；同时在数据平台的后台，对执行数据进行自动分析、评估，结果以日、月、学期为单位，反馈到学校、县和省的有关部门。

两年多来，这个数据平台已经获取了有效数据超过1000万，从平台上，不仅能够看到孩子们每天吃饭的场景、饭菜的情况，还有学校信息、学生信息、贫困信息、采购信息、资金使用信息、体质改善信息等等。可以从采购数量、价格、食材用量等做出分析，直接监督和规范政策的执行，掌握政策效果。

这是在一个国家级的重要民生项目实施中，第一次使用互联网和大数据技术，实现了公开和透明，对探索民生政策执行如何精细化、规范化和科学化提供了一个很有意义的探索和尝试。

六、20个“阳光校餐”优秀县——干部是决定因素

营养改善计划是不是能够取得显著成效，关键在地方是不是有关心儿童健康和发展的领导干部，这些干部是不是对贫困地区的孩子有感情，是不是将农村孩子就像自己的孩子一样来对待。比如，贵州省连续三任省委书记都非常重视全省儿童营养贫困问题，常抓不懈，义务教育阶段学生营养不良状况逐渐改善，现又加大地方财政投入，将农村幼儿园儿童纳入营养改善计划；宁夏回族自治区两任书记经常到校调研，亲自过问营养改善计划实施细节，解决食堂运行经费、教师陪餐经费并提高学生膳食补助标准；2012年时任云南省临沧市市委书记，积极推动落实，克服阻力，免掉了对开展食堂供餐执行不力的县级领导干部，之后，下辖几个县在学生营养改善方面一直走在全国的前列。

与之相反，如果地方领导对学生营养改善的意义认识不足，强调困难，重经济建设和短期绩效，轻营养改善计划，执行效果就会比较差。

“阳光校餐”数据平台对执行比较好的20个县的主要领导基本情况和工作行为进行分析后发现，他们有一些共性的特点，比如，主要领导在任时间长，超过50%的县，自营养改善计划实施以来没有更换过主要领导；多数地方主要领导在基层有工作经验，许多做过农村学校老师。这样的个人经历，影响着主政一方的“父母官”对贫困和扶贫的理解，以及他们的行动。在执行比较较好的20个县里，县主要领导，基本上都非常重视孩子们营养改革政策的执行，比如，县委县政府召开专门的工作会议，主要领导做专题讲话动员，或者亲自考察、调研营养改善计划，亲自到营养改善计划实施学校吃饭、陪餐等等。

做好饭并不容易，所以古人有“治大国如烹小鲜”的比喻。农村学校食堂条件相对比较差，资金不足，做好这个大锅饭，让孩子们喜欢，吃的有营养，就更不容易。所以，从农村学校校餐可以看出省市县领导干部的水平和情怀。只有领导干部真的对这一方土地上的老百姓和孩子，有这么深厚的感情和牵挂，才会真正重视这个问题，才会考虑做没有做，做的好不好，怎么做才能更好。

（来源：财新网）