丁宁宁研究员

中国国务院发展研究中心

2009年7月

如果从1978年算起，以1994年初税制、汇率改革和2001年12月加入世界贸易组织两个时点为界，中国改革开放可以分为三个阶段。1978——1993，改革开放探索阶段；1994——2001年，国内体制市场化阶段；2002——今天，融入全球经济阶段。在这三个阶段中，中国政府公共投资的数量和方向发生了很大的变化。这不仅取决于当时的经济体制状况和经济发展态势，也取决于中央政府的财政能力和外部环境。

一、财力下降使政府难以承担公共投资的责任

改革开放探索阶段的基本特征是“放权让利”，或者说是对传统计划体制实行“非集中化”。从政府对国有企业的关系来说，是扩大企业的经营自主权。过去政府计划管理的“人财物，产供销”一律下放给企业。从过去的利润一律上缴，改为根据经营业绩留一定比例给企业支配；逐步转变为向政府缴税，企业自负盈亏。从中央政府和地方政府的关系来说，则实行财政“分灶吃饭”，以调动地方政府发展经济的积极性；1987年转变为“全面承包”，即“确定基数，分级包干，超支不补，增收多留”。在这种情况下，沿海开放地区的经济优势得以充分发挥，但中央政府的财政能力却不断下降。因此，很多全局性的公共投资不得不借助于银行贷款。例如80年代为了整修农村地区的中小学校舍，经中央政府批准，全国乡级财政向银行贷款约3000亿元人民币，至今没有归还。公路建设也多采取BOT的方式进行，搞得到处是收费站。全国铁路的建设速度也大大降低。

二、政府公共投资是拉动经济增长的重要力量

国内体制的市场化阶段的前提是税制改革和汇率改革。用规范的增值税代替全面承包，不仅为不同所有制企业之间的公平竞争奠定了基础，而且使中央政府的财政收入稳步增加。用有管理的浮动汇率代替固定汇率，则为中国加入世界贸易组织铺平了道路。但当时市场化改革的氛围是：政府管的越少越好。政府的财力增强没有立刻体现在公共投资上。亚洲金融危机提供了转机。1998年夏，为了应付国内有效需求不足的局面，中国政府决定实施积极的财政政策（财政赤字占GDP的比重从1997年的不足１％，提高至2002年的２.６％），并通过发行建设国债、增加政府公共投资来拉动经济增长。1998-2002五年间，中国共发行建设国债6,600亿元[1]。在政府公共投资的带动下，全社会的固定资产投资增长率明显回升，经济增长率下滑的趋势得以扭转。据有关部门测算，1998～2002年，政府公共投资每年拉动经济增长1.5～2个百分点，累计创造就业岗位750万个。

三、公共投资是政府履行公共服务责任的基础

加入世界贸易组织之后，中国的出口依存度（出口占GDP的比重）从2001年的18％迅速上升到2007年的36％左右。外部需求的上升使中国迅速摆脱了亚洲金融危机的消极影响，经济社会发展进入了了良性循环。2003年非典型肺炎的发生，增强了中国政府在公共服务领域的责任意识；政府公共投资从一般的基础设施领域扩展到特定的公共服务领域，特别是增加了公共卫生、义务教育、环境保护、农村扶贫等方面的投资。在扩大公共投资的同时，政府增加了上述领域的经常性预算，以保证新增的设施、设备能够正常运转。2008年5月12日，中国四川汶川发生了8级地震。中国政府不仅组织了人员抢救，而且迅速启动了灾后重建工作。灾后重建成为政府公共投资的一个新的领域。中央政府不仅承担了震区所有公共基础设施重建的费用，而且为受灾居民的住宅重建提供补贴。中国政府在城市交通、通讯领域的基础设施投资，保证了北京2008年奥运会的成功举办。

四、中国政府公共投资的主要做法与存在问题

中国是一个大国，改革开放以后，省级、县级财政相对独立。因此，政府公共投资也分级承担。例如，在中国总理宣布的从2008年第四季度到2010年扩大内需的4万亿投资中，中央财政仅占1.18亿元，其余为地方政府投资和银行配套贷款。

首先，为了保证中央公共投资的安全和有效性，国家发改委、财政部牵头会同有关部门建立了统一管理和和协调、检查机制，监督投资流向，确保项目按期、保质完成。例如青藏铁路，资金的严格管理，保证了在复杂、多变的地质条件下按时通车。

其次，对一些点多、面广、单项资金少的公共投资项目，中央只确定工作任务、建设标准、采取中央地方“两家抬”的方式，将中央投资切块到省，由省里负责具体项目的选点和建设。例如传染病防控中心，乡镇医院，普及义务教育所需的校舍等。

第三，对一些高标准、有收益的基础设施项目，例如机场、高速公路、高速铁路等，采取“三家抬”的“项目法人制”办法，由中央政府、地方政府各出一部分启动资金，然后利用银行贷款建设。项目建成后逐年偿还银行贷款，还完后法人撤销。

目前存在的主要问题是行业部门取消以后，大型基础设施项目的规划和前期研究工作较差。在政府急于扩大公共投资的情况下，难免存在“边勘查、边设计、边施工”的情况，不仅造成了资金浪费，而且容易造成工程质量隐患。