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陆铭:以超大城市为带动的都市圈和城市群发展战略

在近期召开的第十九期博智宏观论坛上,上海交通大学特聘教授陆铭受邀主讲。陆铭认为中国急需转向以超大城市为代表的都市圈和城市群发展战略,围绕三个核心观点来进行分析:第一个观点是经济的趋势性下滑源于地区间和城市间的资源错配。第二是大城市没有“太大”的问题。如今普遍的认知是我们的大城市太大,从而限制整个大城市和都市圈发展。第三,城市病的病因其实出在供给侧,不是人多的问题。


回顾过去十多年来中国走过的道路。陆铭总结为人往高处走、资源往低处走


所谓人往高处走,主要是指人为了追求收入和就业,整体来讲从中西部往东部走,以及从中小城市向大城市走。但是我们的资源在向内地引导,并且向中小城镇配备,其中最重要的是政府可控制的资源:建设用地指标的配置以及政府控制的钱(其中主要是转移支付和企业所获得的补贴),实际也是在往中小城市和中西部在走。生产的最核心的两个生产要素:一个是地,一个是资金。这两者实际上却跟在市场经济力量相反的方向上配置,进一步又影响了劳动力的流动方向。农民工觉得家门口也有工作,外出打工的意向减弱。所以这会给东部和特别是超大城市带来劳动力供给不足的问题,导致工资上涨,这被我们学术界长期以来称之为“刘易斯拐点”。但这实际上是政策拐点,并是刘易斯意义上的拐点,它不是需求方资本积累导致的劳动力短缺,而是供给方劳动力流动障碍和资源错配导致的结果。

 

 


那么在这些现象背后的思想意识上的根源在哪里?第一条,混淆了经济发展规模的平衡(均匀分布)和人均的平衡这两个概念,经济学意义上的平衡发展是指人均GDP发展,而实际上我们追求平衡发展是经济和人口均匀分布的发展。第二条,就是总觉得我们计划经济的手段和政府的调控可以违背市场经济力量,甚至操控这个市场。


通过数据分析可以非常清楚地看到,离大港口越远的地方经济增长越慢,中国经济增长的活力就在距离大港口500公里以内的地方。同时,通过度量每个城市到中国最大的14个城市的距离和相应的经济增速发现,离大城市越近经济增长就越快。        

 



接下来讲资源往低处走。2003年之前中国的中西部省份在全国土地供应份额是下降的,那个时代中国的市场经济真正是配置资源的决定性力量。由于新增劳动力流动都在向东部集中,更多的人口向东部集中带来土地的需求。但是2003年之后,中西部土地供应份额持续上升一直到今年。如果是市场成为配置资源决定力量的地方,是不会出现沿海、人口密度高、人均GDP高的人口流入地出现土地供应收紧的现象,这是典型的资源错配。

 

 


中西部地区建大量工业园和新城,而中国现在的新城严重过剩,因为大量新城建在人口流出地,而中国人口流入地住房却供应不足。所以中国房地产市场分化的原因很简单,就是有需求的地方没有供给,有供给的地方没有需求。


很多人误以为中国中西部和沿海地区出现了经济增长的收敛,而这个拐点又是在2004年。经济学讲的“趋同”(Convergence),是在发达地区的资本过剩、资本回报低的时候把资本转向资本回报高的欠发达地区,然后两个地方就收敛了。但是没有任何一个经济学研究能证明中国的中西部投资回报超过东部。所以,这不是真正的“趋同”,这只是由于在中西部增加生产要素的投入导致的。


再来看“钱”的配置。不管是发债的支数还是发债总额,中国中西部在城投债中所占的份额都在上升。中国的城投债里面有大量是投到建设里面的,又配合了前面提到的工业园建设和新城建设,所以土地的配置和债务的融资两个事情又结合在一起了。


资源错配就会导致经济增长这些重要的指标有相应的变化。03年到08年是中国经济增长率越来越快的时期,却出现TFP增长下滑的现象,只有一个可能性,就是资源错配和利用效率下降。市场经济之下企业和企业之间的TFP的差别缩小是因为资源在优化,如果TFP差距在扩大,说明一定存在不是由市场力量配置资源的现象。中国在03年出现资源配置从优化到恶化的拐点,所有上述的事情都出现在03年,加上上述的所谓刘易斯拐点出现在03年、04年,这个不是巧合,就是政策导向所致。所以中国经济增长的拐点,表面看起来是08年以后随着经济危机暴露出来的,但是体制上、政策上,早在03年就打下了伏笔,只是因为当年有高投资和高出口,使得效率恶化的结果被宏观上的反映掩盖住了。



当然也有观点认为,因为中国的人口流入地,特别是大城市人的太多了需要控制,要引导资源再配置。所以第二部分要论证的是中国的大城市没有太大


第一点,关于齐普夫法则。一些简单的推导就可以得到两个推论:第一,一个国家的总人口越多,这个国家第一大城市人口就会越大。所以不要老拿中国和欧洲国家城市比,因为中国城市处在全世界人口最多的国家。第二,越大的国家这个城市的总数会多,所以当城市数增加的时候,会发现这个国家第一大城市人口占总人口的比例会越小。如果放在国际视野里看一个国家城市人口是大还是小,必须要考虑这个国家的总人口多少。所以上海不是太大了,而是太小了。



基本上研究中国城市规模的人有一个共识,中国城市是大的不够大,小的不够小。从2000—2010年,中国实际上随着时间推移在慢慢的向齐普夫法则靠近。虽然说我们有计划经济的力量总是在试图鼓励小城市发展和抑制大城市发展,但是市场力量还是更强,它引导中国城市往符合齐普夫法则方向去走。


第二点,讲地的问题。北京和上海有一种说法说是“没地了”。可以对比东京:东京都面积是两千平方公里左右,相当于上海的1/3,而东京圈的面积有13400平方公里。如果通过都市圈的辐射半径来比较,以千代田区皇宫为圆心画一个圆圈,东西方向半径是50公里,南边半径达到70—80公里。放到中国什么概念?如果从天安门广场往南50公里就到了河北,而中间这些地方是一马平川的平原,所以这并不是没有地的问题。


 

 

上海还有个非常流行的说法,说上海太大了,其中有个数据是土地开发强度达到45%。这是因为上海的市辖面积小,所以算建成区的比例自然就高。这样的比例不可比,真正可比的就看都市圈的蔓延半径,上海市中心蔓延了也就30公里左右。上海的市中心人民广场到苏州市中心直线距离只有80公里,而这中间的地方全是平原。上海这么寸土寸金的地方至今还有1/3的地是农业用地。


第三点,讲水的问题。北京真的缺水吗?北京今天如果不要农业,就农业这部分的用水,可以让北京在现有居民人均用水量的标准下增加800万人。


第四点,讲人的问题。城市管理当中有一个很重要的误解,就是觉得这个城市不需要低技能劳动者。可是这里有个经济学的问题,就是高技能人口和低技能人口之间有个非常重要的概念叫作“技能互补性”。根据美国大城市的经验,高技能劳动者和低技能劳动者的比例是1:1的。而中国大城市更多吸引高技能劳动者,低技能劳动者则偏少。高技能者的集聚会产生对低技能劳动者的需求,而低技能劳动者恰恰是供给问题。如果制度设计歧视低技能劳动力供给,就会导致劳动成本和服务价格上涨,实际上影响这个城市的生产、生活成本,最终会影响这个城市的竞争力的。与此同时,人还是会冲着收入跑的,你不给他提供公共服务,那么就出现留守儿童的问题了。



进入九十年代以来,北京和上海人口翻了番,但是从2013年开始这两个地方中小学数量和招生都在下降,因为配合政策抬高了外来孩子的入学门槛。在这样的背景下,不能说上海或者北京的教育资源不足,这是供给方的问题。


第五点,重点讲讲讲交通的问题。东京和欧洲的城市每平方公里的十字路口数量超过100,东京银座超过200,而上海的浦东和北京城北这个数据只有十几。这种少十字路口宽马路的模式会导致什么结果?第一不利于疏解拥堵,当堵车的时候,没有毛细血管的小马路帮你分流交通。第二是不利于行走的,只利于开车,这样的街道没有街道的活力,北京就是这样,没有什么沿街的商业。当没有沿街商业的时候就带来第三个结果,就是人的通勤距离会增加。因为要满足自己生活的需要,需要开车去更远的距离。所以第一个制造拥堵的因素是城市规划。  


第二个因素,北京和上海一样,因为城市在快速扩张,于是出现市中心人口的疏散。西方国家的大城市里实际上也曾经出现过市中心的人口疏散,在一个特定阶段里面,因为想住更大的房子宁愿上班距离远一点。但是在中国还有政策的叠加因素,因为我们在控制市中心的住房供应。从统计数据上可以看到,北京中心城区的人口份额是在下降,但是北京的优质公共资源却集中在市中心。以重点初中为例,中心三城区占有北京重点初中的72%。一到放寒暑假家长不需要送孩子上学,北京交通就得到了极大的缓解。研究表明,在控制了其他因素以后,假期内的工作日交通指数,比非假期的工作日的交通指数要低20—30%。而且由于拥堵减少以后,对尾气排放会减少,使得日均可吸入颗粒物PM10的浓度下降20微克每立方米,相当于均值的16%。所以,居住和公共服务的分离是导致交通拥堵和环境污染的原因。



第三个因素,人口疏散加剧了职住分离。上海中心城区人口在减少,大量人口移动到中环、外环以外,直接导致上班距离的增长。而上海的生产性服务业的就业岗位高度集中在市中心。因为随着现代服务业的发展,就业天然集中在市中心,便于人们之间的见面和交流。这实际是布局的问题,是职住分离的问题。



我们的研究结果显示,大量的地块更新出现在北京的中心城区。至于地块更新以后土地的用途,有一半中心城区更新以后的地不再当房子住了,这跟北京、上海这样的区级政府税收最大化的目标有关。所以北京和上海都出现了中心城区住宅供应相对不足而商业地产相对过剩的现象。如果是市场经济则应该进行商改住,但是这件事情又是现在禁止的。通过研究分析,受到地块更新影响的这个人比没受影响的这个人通勤距离平均增加500多米,占有整个样本平均通勤距离的7%。也就是说地块更新就这一件事情导致人的通勤距离增加7%,而且这件事是累计的,每年都在发生。因为要实现控制人口和疏散中心城区人口的目标,于是把政策的目标凌驾于市场的价格所体现出来的需求。而这样的结果是居民住得越来越远,那拥堵就会产生。但习惯性的思维最后又把这个问题错误地归结为人太多。


 


对于城市病的治理还是要通过供给侧改革。要改变生产生活方式,经济发展里服务业比重的提高会使碳排放下降,轨道交通出行比例的上升会使得交通拥堵得以治理。这就是为什么西方发达国家的大城市,在二战以来人口翻番,甚至三倍增长,并没有带来更严重的城市病。所以城市病的本质是供应和需求矛盾的问题,调整供应的数量、质量、结构和空间布局,来适应需求端的增长,是可以治理城市病的。   


陆铭认为的超大城市为带动的都市圈和城市群的发展战略,总结为以下几点:第一,在核心大城市制定蔓延半径在五十公里左右的都市圈发展战略,以大体量和快速度的轨道交通形成城市网络。


第二,要以人口城乡间更为自由的流动来对冲人口红利总量下降的负面影响,让人从农村往城市流动,城市劳动力供应便可以持续上涨或至少是上涨一段时间。


第三,土地供应与人口流动方向相一致,住房供应与人口流动带来的住房需求相一致。


第四,人口城市化和向大城市集中的过程,将释放巨大的需求,有利于中国经济启动消费,调整经济结构。


第五,在人口城市化的过程当中,可以极大地改善下一代的教育水平和质量,有利于人力资本积累。因为人力资源的投资将是下一阶段中国经济增长非常重要的动力。孩子在城市接受教育,不仅因为在城市里有规模经济,教育质量比较好,更重要的是这些孩子可以跟父母待在一起,适应未来城市里的生活方式,这是学校学不到的。


第六,在人口持续流入的大城市,特别是中心城区,通过供给侧增加公共服务和基础设施的供给,包括最近讲到的租赁房的增加,来缓解住房短缺问题。


市场和政府的作用应该是互补的。对于城市的管理应该更多针对人的行为,而不应该针对特定的身份,比如像开车的限制,廉租房外地人不能享用,外地人孩子不能上学等。这种针对身份的管理是与社会主义核心价值观不符合的。


最后是公共服务均等化,在中国未来的都市圈和大城市群的发展过程中,一定会出现全世界发展的趋势,低收入阶层和高收入阶层共同集中在特大城市,这个时候特大城市收入差距会大,所以要通过公共服务均等化缩小人们之间的实际福利差距。目前的做法就是把公共服务作为跟户籍挂钩的东西,而所谓吸引人才的战略里,再把教育作为积分制和户籍获取的门槛,这样做实际把公共服务获取权力更多给了富人和受过高等教育的人,是扩大了人们之间的差别,而不是在缩小。这样的做法违背了全世界公共服务提供的基本原则,也不利于中国城市未来的和谐发展。



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